科學(xué)制定城鎮(zhèn)污水價(jià)格機(jī)制是推動(dòng)我國(guó)污水行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。本文借鑒國(guó)際污水定價(jià)經(jīng)驗(yàn)，剖析了我國(guó)城鎮(zhèn)污水價(jià)格機(jī)制現(xiàn)狀，指出我國(guó)城鎮(zhèn)污水定價(jià)的原則為“部分成本核算”，污染者支付的費(fèi)用未考慮污水收集環(huán)節(jié)，由此導(dǎo)致一系列問題；提出盡快推進(jìn)全系統(tǒng)、全成本、全壽命的城鎮(zhèn)污水價(jià)格機(jī)制建設(shè)等建議。
本文將刊登在《給水排水》雜志2021年第1期。
黨的十九大報(bào)告提出，“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念；2018年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，明確提出要打好城市黑臭水體治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，“盡快實(shí)現(xiàn)污水管網(wǎng)全覆蓋、全收集、全處理”。
做好城鎮(zhèn)污水收集和污水處理工作，加快補(bǔ)齊污水收集和處理設(shè)施短板，是改善水環(huán)境質(zhì)量、推動(dòng)綠色發(fā)展的重要環(huán)節(jié)?？茖W(xué)制定城鎮(zhèn)污水價(jià)格機(jī)制是打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、建立水污染治理長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)，也是推動(dòng)我國(guó)污水行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。
01.我國(guó)城鎮(zhèn)污水價(jià)格機(jī)制現(xiàn)狀
2013年10月國(guó)務(wù)院公布了《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》；2014年12月財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部以財(cái)稅〔2014〕151號(hào)印發(fā)了《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》；2015年1月國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕119號(hào)）。這一系列相關(guān)政策，奠定了當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)收支兩條線的基本格局。目前，我國(guó)污水處理費(fèi)按照“污染者付費(fèi)”原則，由排水單位和個(gè)人繳納，自來水公司代征后全額上交財(cái)政，財(cái)政再通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式向污水處理企業(yè)支付污水處理服務(wù)費(fèi)，對(duì)于收取的污水處理費(fèi)不足以支付城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)成本的，由地方人民政府給予補(bǔ)貼。
需要特別注意的是，政府向排水單位和個(gè)人征收的是“污水處理費(fèi)”，納入地方財(cái)政預(yù)算管理后，專項(xiàng)用于“城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置”；污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，按照覆蓋“污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)和污泥處理處置成本并合理盈利”的原則確定。對(duì)于污水收集環(huán)節(jié)所發(fā)生的費(fèi)用，無論是城鎮(zhèn)排水設(shè)施的建設(shè)，還是城鎮(zhèn)排水設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)，均未包含在污水處理費(fèi)中，僅在《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》第二十三條中規(guī)定：“繳入國(guó)庫(kù)的污水處理費(fèi)與地方財(cái)政補(bǔ)貼資金統(tǒng)籌使用，通過政府購(gòu)買服務(wù)方式，向提供城鎮(zhèn)排水與污水處理服務(wù)的單位支付服務(wù)費(fèi)?！?span>
本質(zhì)上看，我國(guó)污水定價(jià)的原則為 “部分成本核算”，污染者支付的費(fèi)用只考慮了污水處理環(huán)節(jié)，未包括污水收集環(huán)節(jié)，如圖1所示。這可能是因?yàn)楫?dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)大部分城鎮(zhèn)排水設(shè)施維護(hù)運(yùn)營(yíng)單位是地方政府財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位，并考慮到社會(huì)承受能力等因素。
圖1 我國(guó)污水定價(jià)實(shí)行“部分成本核算”模式
02.國(guó)際污水定價(jià)原則
污水處理全過程即污水從最初產(chǎn)生到最后排放的整個(gè)處理和處置的全過程，包括污水收集和輸送、污水處理及排放、污泥處理處置等各個(gè)環(huán)節(jié)，因此污水處理全成本也涵蓋了污水處理全系統(tǒng)（污水收集管網(wǎng)、輸送泵站、污水處理設(shè)施、污泥處理處置裝置等）的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、更新和大修，還包括融資（財(cái)務(wù)）成本、設(shè)施/設(shè)備折舊、稅費(fèi)等。依據(jù)污泥處理全成本的價(jià)格制定，應(yīng)包括污水處理的全成本以及支付給運(yùn)營(yíng)單位的合理利潤(rùn)。
歐盟于2000年12月頒布了《歐盟水框架指令（2000/60/EC）》，提出在流域基礎(chǔ)上開展水資源管理，倡導(dǎo)充分的成本回收原則，確保水價(jià)能夠充分刺激使用者有效地利用水資源。針對(duì)污水處理的定價(jià)，歐盟在《水框架指令》中明確了污染者付費(fèi)以及全成本回收原則：
污染者付費(fèi)原則：造成水污染的人應(yīng)該為此付費(fèi)。
全成本回收原則：污染水的所有成本應(yīng)由污染者以水費(fèi)支付。該原則鼓勵(lì)從長(zhǎng)遠(yuǎn)著想，將所有污水成本包括在污水價(jià)格中，避免任何直接或間接的補(bǔ)貼形式。
這兩個(gè)原則目前已基本被歐盟所有成員國(guó)采用，對(duì)歐洲水體生態(tài)的修復(fù)起到了重要的支撐作用。其他很多國(guó)家，如美國(guó)、澳大利亞、以色列等國(guó)也將誰污染誰付費(fèi)的思想應(yīng)用于實(shí)踐，并逐步推進(jìn)全成本回收的指導(dǎo)原則。污水定價(jià)實(shí)行全成本回收的原則，使得很多國(guó)家居民承擔(dān)的污水費(fèi)高于自來水費(fèi)，充分體現(xiàn)了污水收集處理成本的真實(shí)性，也有利于促進(jìn)水資源節(jié)約和再生利用。
以巴黎為例，居民所支付的3.42歐元/立方米水費(fèi)中，自來水費(fèi)占31.46%，污水費(fèi)占48.36%，余下的20.18%支付給涉水公共機(jī)構(gòu)。圖2顯示了2020年法國(guó)巴黎的綜合水價(jià)構(gòu)成情況，從巴黎居民所繳納的水費(fèi)來看，污水費(fèi)比自來水費(fèi)高出54%。
圖2 巴黎水價(jià)構(gòu)成
20世紀(jì)90年代以來，為了滿足歐盟的飲用水水質(zhì)、污水處理和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的要求，法國(guó)綜合水價(jià)從20世紀(jì)80年代末期開始大幅上漲，1991-1999年間水價(jià)年平均增長(zhǎng)率達(dá)到5.3%（不計(jì)通貨膨脹因素），而這期間的年平均通貨膨脹率僅為1.5%。以巴黎為例，自2010年以來，自來水價(jià)格幾乎不變，而污水價(jià)格累計(jì)上漲了60%以上。圖3顯示了2010-2020年巴黎水費(fèi)賬單構(gòu)成的變化情況。
圖3 巴黎水費(fèi)賬單構(gòu)成的變化情況
03.我國(guó)污水價(jià)格機(jī)制存在的問題
近年來，各地加大建設(shè)力度，污水處理工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。根據(jù)中國(guó)水協(xié)《城鎮(zhèn)排水統(tǒng)計(jì)年鑒》，截止到2017年底，我國(guó)共有城鎮(zhèn)污水處理廠4205座，污水處理率已達(dá)到94.54%，但污水處理價(jià)格機(jī)制方面還需要進(jìn)一步理順。由于目前污水處理未實(shí)現(xiàn)全系統(tǒng)、全成本、全壽命的價(jià)格機(jī)制，導(dǎo)致了一系列問題。隨著節(jié)約水資源、保護(hù)水生態(tài)環(huán)境要求的逐步提高，相關(guān)問題日益突出，影響了污水處理行業(yè)的良性發(fā)展。
1、污水價(jià)格不完整，導(dǎo)致行業(yè)系統(tǒng)性思維缺失、管理碎片化。
我國(guó)當(dāng)前污水收集與處理的費(fèi)價(jià)分割，缺乏系統(tǒng)性思維，由此直接導(dǎo)致了污水行業(yè)的管理碎片化，帶來一系列不該發(fā)生的問題。如管道錯(cuò)接混接，坡度不對(duì)，甚至倒坡；清淤維護(hù)修復(fù)不及時(shí)，相互推諉，主體責(zé)任不清；污水偷排、超標(biāo)排放無人管理等；導(dǎo)致污水處理廠進(jìn)水有時(shí)清湯寡水、污染物濃度偏低，污水處理“花錢不討好”；有時(shí)又出現(xiàn)工業(yè)廢水超標(biāo)納管的現(xiàn)象，影響城鎮(zhèn)污水處理廠的穩(wěn)定運(yùn)行，也制約了污水再生、污泥處理產(chǎn)物的資源化利用。
2、污水處理費(fèi)以偏概全，污水收集費(fèi)用沒有明確來源，導(dǎo)致污水管網(wǎng)投入不足。
城市污水管網(wǎng)存在普遍的雨污混接、滲漏、錯(cuò)口、變形等結(jié)構(gòu)性、功能性缺陷，而多數(shù)城市污水管網(wǎng)運(yùn)行維護(hù)以傳統(tǒng)的人工巡查、清淤維護(hù)為主，污水管網(wǎng)結(jié)構(gòu)性損傷、滲漏、病害狀況十分嚴(yán)重，污水管網(wǎng)效能低下，且大量外水進(jìn)入管網(wǎng)系統(tǒng)，污水進(jìn)廠COD濃度低于150mg/L的情況非常普遍（發(fā)達(dá)國(guó)家一般至少在350 mg/L以上，甚至達(dá)800mg/L之高）。但由于污水處理費(fèi)未涵蓋污水收集費(fèi)用，不同城市的政府財(cái)政支持力度差距較大，大部分城市缺乏對(duì)污水的常態(tài)化資金支持，導(dǎo)致污水管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)投入嚴(yán)重不足。
3、 “收支兩條線”模式，使得地方政府與污水處理企業(yè)陷入兩難困局
從各地污水處理費(fèi)調(diào)整的情況來看，普遍存在調(diào)價(jià)周期較長(zhǎng)、調(diào)價(jià)程序復(fù)雜的情況，污水處理費(fèi)調(diào)整滯后成為常態(tài)。另一方面，隨著國(guó)家環(huán)保要求的不斷提升，污水提標(biāo)改造導(dǎo)致的處理成本大幅提升，污泥處理處置成本也在顯著增加；導(dǎo)致污水處理成本倒掛現(xiàn)象嚴(yán)重。由于污水處理費(fèi)實(shí)行“收支兩條線”模式，地方財(cái)政要承擔(dān)征收的污水處理費(fèi)與向污水廠和污水管網(wǎng)運(yùn)維單位支付的服務(wù)費(fèi)缺口，使得地方政府與污水企業(yè)陷入兩難困局，一方面政府財(cái)政壓力增大，另一方面企業(yè)積極性受到打擊，影響污水行業(yè)的持續(xù)健康的良性發(fā)展。
04.對(duì)策建議
1、科學(xué)建立全系統(tǒng)、全成本、全壽命的城鎮(zhèn)污水價(jià)格機(jī)制。從污水全系統(tǒng)角度考慮價(jià)格機(jī)制的建立，明確污水處理全成本概念。考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異和百姓心理承受能力，逐步將污水管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)行費(fèi)用納入污水成本。同時(shí)，進(jìn)一步明確“污染者付費(fèi)”的內(nèi)涵，改“城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)”為“城鎮(zhèn)污水收集處理費(fèi)”，消除社會(huì)理解上的誤會(huì)。征收的城鎮(zhèn)污水收集處理費(fèi)專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水收集和污水處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和資產(chǎn)重置等，促進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理事業(yè)良性發(fā)展。
2、加強(qiáng)污水收集處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性和合理性。隨著我國(guó)水污染防治工作的大力推進(jìn)，污水收集和處理的成本都在發(fā)生持續(xù)的變化。定期開展污水收集處理全成本的調(diào)研工作，全面及時(shí)掌握成本信息，指導(dǎo)各地制定科學(xué)、合理的污水收集處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立完善的與物價(jià)聯(lián)動(dòng)的調(diào)價(jià)機(jī)制，充分體現(xiàn)水資源的稀缺性和真實(shí)價(jià)值。
3、推進(jìn)污水行業(yè)的廠網(wǎng)一體化進(jìn)程，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。為破解體制障礙，提高設(shè)施運(yùn)行效能，應(yīng)考慮強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，選擇有能力、有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)膶I(yè)隊(duì)伍，進(jìn)行污水廠網(wǎng)一體化運(yùn)維，充分提升污水收集和處理的全系統(tǒng)功能，充分發(fā)揮設(shè)施系統(tǒng)的效能。
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